标准分对原始分的替代是一个典型的制度变迁过程。在这个过程中，不同群体带着各自的利益诉求参与其中，构成了制度变迁的重要推力，也生动演绎着不同的制度逻辑，并最终诱发和塑造这一领域中相应的行为方式。制度诱发具体的可观察的微观行为，对于一个特定领域中制度逻辑的认识可以帮助我们把握和预测这些行为。而不同群体的行为方式及其相互作用有助于认识这些制度逻辑⑤。因而，对原始分向标准分制度变迁中各个群体行为变化的对比分析，则能够更加清晰地展示制度逻辑，并揭示制度变迁的动因以及成败的原因。
（一）政府部门的逻辑与演变
无论是从制度变迁目标的确立、推进模式的选择还是对各种资源的发动来分析，标准分制度的实施都带有显着的强制性制度变迁的特点。处于权力结构中心的政府部门在其中始终发挥着主导作用。政府是整个高考制度的设计者，并承担着维护制度核心价值的责任。在我国，高考是政府以分配高校入学机会的方式来配置高等教育资源的一种制度安排。因而，围绕高考的相关改革，能否满足资源配置的效率及公平要求是两个重要的评判标准。这两个标准在高考中的操作性定义为：通过考试能够把真正有潜力的学生选拔出来，并且确保以这一标准来对待每一个考生。前者涉及考试的效度，后者与考试结果的使用方式息息相关。立足这两个标准，可以看到：标准分制度在评分这一考试的核心环节发挥了提高考试效度的作用，实现方式是采用更为科学的统计方法来提高考试结果评定的精度。另外，在高考总分录取规则不变的前提下，结果评定精度的提高使得考试结果的使用筑牢了科学的根基，在公平维度上的改进也是显而易见的。
对新制度在效率与公平维度上潜在收益的预计以及与可能要付出成本之间的衡量，贯穿于标准分制度变迁的始终。“一个社会通过何种制度变迁方式来获取这一潜在收益，则主要受制于这个社会的各个利益集团之间的权力结构和社会偏好结构”①。在我国现行的政治体制中，政府在权力和资源分配能力的对比中拥有绝对的优势，从根本上决定了制度变迁的方向、路径和程度。因而，在制度变迁的不同阶段，尽管政府在权力结构中的地位不发生变化，但其偏好的选择却会随着政策效果的显现而发生变动，这在事实上会改变成本与收益比较的范畴。比如进行政治层面的考察与衡量，这更不可能建立在对成本与收益准确测度的基础上。
在规划、设计之初，政府对标准分制度社会收益的预期是理性而有说服力的。遵循公共产品供给的基本逻辑，尽管难以进行准确的度量，但在增进整个高考制度的社会福祉上作用明显。与社会收益相对的社会成本同样难以预计和准确度量，这不仅因为内涵界定和计算上的难度，还在于社会行动的“非预期结果”②的普遍存在。需要强调的是，这里的社会成本指向的不是经济学视域中的自然资源，也不仅仅是社会学视域中社会资本的衍生内涵，而是包括那些“引发社会动荡的潜在社会风险积累的社会性因素损害”③，表现为“涉及社会个别成员和集团的负担、损失、痛苦、牺牲或辛苦的现象”④，以及由此带来的社会分化、社会不安、社会对抗和阶层对立。随着标准分制度的实施，由于标准分转化的专业壁垒以及由此带来的成绩理解上的困难，来自家长、中学和社会的消极反馈不断增多，质疑、反对的话语逐渐占据主流，引起了政府领导者的关注。标准分开始从一个社会议题逐渐转变为“社会问题”。在这个过程中，政府开始调整自身的偏好结构及其权重，民众的反响越强烈，社会成本越大，政治层面的偏好就越容易以压倒性的优势取代其他方面的偏好。20世纪90年代末到21世纪初这一时期有着特殊的社会政治背景。在维护社会稳定的语境中，社会成本累积所引发的社会治理风险是各级政府不愿意看到的情景。对这种风险的极力避免在标准分制度实施后期越来越成为政府主要的偏好。最后，政治上的成本规避最终全面取代预期的社会收益。成本—收益分析的经济、社会尺度彻底让位于政治尺度，标准分制度随之也被迫戛然而止。至此，这样一次拥有更高效率、更具实质公平、更多社会收益的制度变迁，在政府这一制度供给方天然具有的政治偏好面前败下阵来，甚至表现得不堪一击，不能不令人惋惜。从长远的观点来看，这样的选择实际上要付出更加沉重的代价：对制度变迁中社会成本的泛政治化考量使得改革的努力锁定在原有的制度结构中，并且还会以路径依赖方式影响后续的改革进程。时间越长，新的利益均衡就越难形成，即使面临变革的最佳窗口期，“制度供给方意图从锁定中走出来，也极有可能在既得利益面前犹豫不决而错失良机进而再次使制度变迁落后于时代发展和社会进程”⑤。如今，放眼全球，国际上诸多有着广泛影响的大规模教育考试，在成绩报告上几乎找不到使用原始分的例子。
（二）考生的制度逻辑
对考生而言，高考是争取优质高等教育资源并以此来实现个人发展的基础。高考在实现代际转换、提升社会地位、改变个人命运上都发挥着无可替代的功能，考生在这一社会上升通道上都应当拥有同等的机会。经过特殊时期的多年禁锢，公平的机会越发让人珍惜，因而，国家一宣布恢复高考，社会对该举措的预期很快稳定下来并迅速沉淀为共有信念，制度在这种预期稳定和共有信念形成过程中产生，并作为均衡的概要表征并协调着参与人的信念①。时至今日，高考作为中国社会最为公正的人才选拔制度拥有广泛的民意基础以及很高的信任指数，甚至早已被建构为共同的社会心理，“分分计较，每分必究”、“分数面前人人平等”、“虽然‘一分之差，天上地下’，但老百姓能接受”②等就是这种心理在高考成绩使用上的具体投射。这也是高考成为高利害性考试的关键。
在当下讨论教育改革、高考改革的语境中，形式公平得到了政府、学界和社会的广泛认同，被认为是“教育公平的第一步”、“第一维度的公平”，全社会在这方面的努力有目共睹，可谓不遗余力。有关高考改革的任何举措，如果与形式公平相抵触，则很难持续。然而，标准分制度的境遇更加复杂，甚至令人费解。一般而言，形式公平是通过制定一个统一的客观标准来实现。以此来看标准分制度变迁，它没有触及高考招生以分数高低来录取的客观标准，也就是说没有违背社会认可的形式公平。相反，标准分采用的统计分析方法使得高考的分数评定更加精准，更符合每一个考生的实际水平。对此，“标准分制定实施方案”中有明确的表述，即能够“使考试分数更科学、准确地反映考生水平”。从这一点来看，标准分制度恰恰是在高考分数的使用上保障并改进了形式公平。这带来了一个令人深思的悖论：追求形式公平的目标没有变，采取的措施更为科学，为什么就没有生命力？
制度变迁和具体制度安排的调整要以满足人们的需要为出发点，以尊重每个人切身利益为主要手段，才能充分调动制度变迁主体的积极性和内在动力③。如果我们坚持：个体视角下制度变迁的逻辑在于期望获取更多的个人收益，那么，标准分制度在科学保障形式公平的基础上也达成了这个目的，只不过是在没有外部额外利益输入的前提下采用了调整个体利益分配的方式。在制度变迁过程中，由于技术进步而引发局部利益调整是经常性的，但能否被各利益相关者接受却受制于很多复杂的因素。
在现行国家招生管理体制中，高校年度的招生人数是由教育行政部门按计划来审核确定，招生计划一旦确定，没有特殊原因一般不会增加，即使需要追加，数量也非常有限。这表明：国家每年提供的高等教育入学机会是确定的，每一个考生依据高考成绩来参与这一资源的分配，在这个过程中，考生是利益博弈的主体，遵循共同约定的规则来使自己的利益最大化。原始分制度实施多年，考生的利益格局在这个制度下达到了均衡状态。无疑，标准分制度改革以“整体利益既定，局部利益调整”的方式打破了原有的均衡。“整体利益既定”意味着在高校招生计划确定后，不管采用哪一种分数制度，有资格上大学的考生总数是一定的。“局部利益调整”则主要针对原始分处于录取线边缘的考生，在标准分制度下，大约7%左右的考生在两种分数制度下会发生录取与否的变动。这个群体正是标准分制度进行局部利益调整所涉及的主要对象。虽然其范围不大，但产生的影响却撼动了整个高考制度的形式公平。与原始分的直观、简单而且考生可以自行计算得出成绩相比，标准分经过了复杂的统计处理。这种分数转换带来的影响是系统性的，因为各个高校的录取分数线不一样，对于报考某个高校的考生来说，分数转换前后都会关系到能不能录取。这理所当然地让考生产生了这样的疑问：我的标准分成绩到底是怎么得出的？分数究竟是调高了还是低了？经过转换，是不是吃亏了？分数处理得对不对？有没有暗箱操作？④针对这些问题，政府部门在前期做了大量的普及性工作①，但成效甚微。考生似乎并不在意媒体的正面宣传和专家的权威解读，显然，考生关注的不仅仅是标准分计算的科学性，更在乎形式公平的自我确证——一种自行计算就能得出结果的方法以及由此带来的公平感。这是除了个体收益外需要考虑的另一个更为重要的制度变迁逻辑。然而，标准分制度在这方面却有着天然的缺陷，分数转换中复杂的统计在成绩理解上设置了较高的专业壁垒，这无疑给公平感的自证带来了很大难度。
（三）专业群体、中学与高校的制度逻辑
专业知识的积累及社会科学的进步是推动制度变迁的基础。拉坦（Ruttan）认为制度的供给依赖于知识基础和创新成本这两个因素，并指出社会科学和有关专业知识的进步能够降低制度发展的成本②。林毅夫也指出：制度安排选择集合受到社会科学知识储备的束缚。即使政府有心建立新制度安排以使制度从不均衡恢复到均衡，但由于社会科学知识不足，政府也可能不能建立一个正确的制度安排③。然而，在标准分制度的变迁过程中，作为专业知识的提供者，专业群体在论证、规划和实施过程中提供了充分的智力支持，确保了改革方案的科学性，并尽可能突破原有社会科学知识的局限。据不完全统计，前后共有数百位专家、教授参与了这项改革。仅在1988年的11月，国家教委就邀请近百名专家对广东等省的试验进行评估鉴定。这还不包括各级教育考试机构内部的专业技术人员。需要强调的是，知识分子参与高考这一公共产品的供给并没有直接的利益诉求。作为专业群体他们也不是标准分制度直接的利益相关者。但是，公共产品供给的效率、服务质量、公平与否等是他们所关注的。高考制度本身的理性改进和不断完善是相关学科公共知识分子承担的重要责任，参与标准分制度改革可以看作是他们在这方面的努力，可以此来促使高考在分数评定和分数解释上更加科学、合理，也更具实质公平的内涵。可见，专家群体制度变迁逻辑是清晰的，即通过对制度理性的追求来实现一种新的制度均衡状态，这种制度状态指向科学、效率、公平等方面的预期，最终服务于增进个人和社会福祉的目的。
高考衔接着基础教育和高等教育，它从基础教育中选拔人才，为高等教育输送人才。在高考成绩已经成为事实上评价中学教学、高校生源优劣核心指标的背景下，高考的上线率、重点率以及生源争夺中的高分学生数量，已经成为中学和高校在高考制度中实现自身利益的主要指标，甚至是相关工作人员主要的工作业绩，这两个群体的制度变迁逻辑以利益权衡的方式来展开。可以看出，上线率、重点率和高分学生数量等指标指向的是群体特征，不针对具体的考生。对这些群体统计指标的关注在很大程度上掩盖了标准分制度之于个体的价值以及制度整体层面的收益。一方面，由于无法了解标准分替代原始分后考生位次的变动情况，考生的录取情况也就不能在两种分数制度下进行比较。上线率、重点率到底是上升还是降低似乎成了一个“黑箱”。另外，标准分还消除了考生在每一道试题上的作答与得分之间的简单对应关系。中学无法对学生在高考中的表现进行精细的分析，教研人员也难以进行深入的“试题分析”，并以此来指导后续的教学和备考工作。这在很多教师和考生看来是对原有教学和高考复习工作的“严重干扰”。另一方面，由于上述同样的原因，高校也无法了解不同的分数制度对生源质量会带来什么样的影响。在仍然是依据分数高低来进行录取的招生模式中，高校争夺生源的标准没有变化，只不过是在新的分数制度下进行。尽管“标准分制定实施方案”中明确提出了实行标准分能够“为高校招生录取提供更科学、准确的依据”，但在缺乏效度追踪研究提供充足证据的前提下，标准分制度对高校招生工作的价值同样道不清、说不明。因而，收益不明确是中学和高校在标准分制度改革中动力不足的重要原因。对高校而言，标准分制度似乎无关利害，可有可无。而中学的抵制更加明显。因为标准分的实施使得中学既定的利益争取方式——通过深入分析高考试题和学生作答来改进教学和备考并最终取得高分——不再可能，这对中学在既得利益的维护上带来较大的风险。尽管标准分制度有利于打破中学教学应试化的僵局，也更加符合基础教育改革的宗旨，但在现实利益得失的权衡面前，这种事关全局的、长远的、深层次的意义却显得那么虚无缥缈和苍白无力。
四、高考改革：特殊的公共事务治理困境
在高考改革领域，不同群体的制度逻辑交织在一起，展现了多重逻辑下制度变迁的难度，也为改革本身勾勒出了各种限制的基本轮廓。人、制度、文化是描述和解释人类行为和存在状态的三个元素性概念①。传承一千多年的科举制度虽然在形式上已废止百余年，但其内核已然构成了中国社会文化的重要组成，并且为当下的高考改革、教育改革甚至社会改革塑造了先验的、相对稳定的认知模式。文化就以这样一种模式无形地制约制度变迁与创新的进程。然而，个人在既定的文化约束中仍然有着广泛的自主裁量和选择的空间，“在一种制度选择的环境中，个人如何评价预期收益取决于个人所能得到的有关替代规则下的收益（或损害）的流量与继续使用现有规则所产生的收益（或损害）的流量相比较的信息。”②因而，一项功能更好的制度安排能否成为新的历史结果，需要摆脱的束缚往往超出预计，而且也复杂得多。
收益与成本分析是制度经济学研究制度供给的一个常用模式，其简化的理论推导如下：当制度变革的收益大于其成本时，就产生对制度创新的需求，这一需求必定诱发实际的制度变迁③。然而，这远远不能解释标准分制度变迁的过程。在多重的制度逻辑下，收益和成本类型是多样的，重要性可以转换，而且无法进行测度、比较进而取舍，而在“一个权力中心决定制度安排的基本框架并遵循自上而下制度变迁原则的国家”④中，政治上的要求可以压倒一切。也就是说政治收益或成本上的估计可以随时取代其他方面的权衡，成为决定制度变迁成败的关键。在当前正在悄然兴起的民意政治潮流⑤中，对于代表广大人民群众利益的政府而言，获得民意支持是最重要的收益，这似乎成为政府作为权力主导者提供新制度安排的能力和意愿的决定因素。在标准分制度试验的中后期，源于考生、中学、大学等群体的民意动摇了政府对坚持这一改革举措的信心。尤其是来自考生的反馈更是把广受社会关注的“公平问题”凸显了出来。这很容易触动政府部门的“神经”，并刺激政府重新衡量这项改革收益。在现阶段，高考公平与否极易带来很大的社会治理风险。因而，对这些风险的规避，并尽可能维护现有民意，成为政府部门的倾向性选择，尽管这不能增加政治收益，但却能降低政治成本和社会风险。
那么，标准分制度有没有对传统认可的高考公平观带来颠覆性的冲击呢？公平有不同的内涵，对于当下我国社会发展阶段中的高考制度，形式公平是其核心，获得了社会各界的广泛认同。对形式公平的追求，既体现了“不患寡而患不均”这一传统文化的价值传承，又有科举制度这一样本的经验塑造，更为关键的是它贴近我国社会发展的现实需要。在标准分改革中，相关群体（以考生、家长为主，包括部分中学）对形式公平的诉求成为一种民意，并给政府部门带来改革的压力。然而，他们扞卫形式公平的方式却显得有些盲目。实际上，标准分正是期望通过技术改进⑥来以更加科学、合理的方式保障形式公平，根本没有突破形式公平的“企图”和可能。可惜的是，这种更加科学与合理的方式由于其专业性而无法得到大众的理解与认可。广大考生无法通过卷面的计算来得出各自的成绩，也无法了解哪些考生在分数转换后发生了位次变化，只是模糊地感觉到“分数被动了”，这在全体考生中营造了一种不确定性和不安全感，进而产生一种被不公平对待甚至暗箱操作的假象。实际上，针对标准分的专业性，政府部门做了大量通识性的解读和技术培训工作，但很快淹没在了社会各界的质疑声中。这种质疑指向的不是专业性本身，而是由专业性所引发的破坏形式公平的嫌疑。然而，需要进一步思考的是，为何这一实质上促进形式公平的做法会遭到如此怀疑？这显然有深刻的社会原因，它也从一个侧面展现了当前高考改革所处的尴尬的制度环境：专家的权威被消解，政府的威信面临着下降的风险，社会诚信严重缺失。在高考乃至教育改革的实践中这样的例子不在少数。不少外部正效益明显、整体效率更高、本质上也符合个体收益原则和形式公平诉求的改革举措，囿于“自我确证”的收益评价方式而难以为继。近年来，在收益与形式公平维度上自我认定式的评判标准，越来越成为个体参与制度变迁意愿的决定性因素，这一点在个体的强烈诉求与政府为贯彻执政为民理念所采取的保障措施下，已经成为超越制度变迁本身价值导向的一个终结性的并可据以判定其他规则的“元准则”。标准分制度所包含的复杂的统计方法导致了这项改革带来的收益无法被考生明确感知，对形式公平的保障和改进也无法得到考生的确证，这些都是失去民意支持的关键。
个体层面的收益计算以及对形式公平自我确证钳制下的改革举措，虽然体现了执政为民的政治理念，并且及时回应了老百姓的现实需求，但却在很大程度上伤害到了高考制度的整体效率。作为一项地位特殊的公共产品，高考制度既关乎“民生”，又关乎“国计”。它对高校入学机会这一高等教育资源的分配事关每一个家庭的切身利益，能否满足他们的利益并确保公平公正地对待每一个考生，是“民生”的集中体现，多年来政府部门在这方面的努力卓有成效。然而，若干个体利益之和并不必然地代表整体利益。高考制度能否高效地选拔出时代发展所需的人才，让高等教育资源与学生的学业成就、个人禀赋等更有效地配置起来？这一比以往任何时期都更加关乎国家和民族未来长远和整体利益的要求，更是“国计”的应有之义。但是，正如亚里士多德所说的，“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”①
对于标准分这一可以让高考制度整体效率更高并且实质上保障了形式公平的改革，在以个体收益计算和形式公平对待方式为特征的民意面前显得异常脆弱，不仅仅是因为特定社会发展阶段民意的特殊性，还在于作为改革的权威主体——政府部门对待民意的方式上。
在社会公共事务治理中，民意诉求是社会改革的原动力，但绝不意味着改革仅仅以此为中心。一方面，对民意的关注虽然能够保证政府对民众诉求的有效回应，但一味地满足每一个现实的、眼前的要求，也经常会使政策缺少战略性和可持续性。如果长期这么做，很可能演变为只忙于解决眼前看得见的问题，而陷入一个自相矛盾、无法持续的处境②。另一方面，在高考这一兼具“民生”与“国计”双重属性的公共事务领域，其改革远不是老百姓开一个需求清单然后交给政府就能够推进的。依据民众的诉求来推行改革符合执政为民的宗旨，能够满足一时之需，收获民心。但是，对民众当下需求一味地迎合则很容易使政府陷入局部的利益纷争之中，而无暇顾及整体设计和长远考虑。高考领域的治理尤其需要在个人与公共、局部与整体、眼前与长远的利益上尽可能地保持平衡，如果顾此失彼，就可能带来严重的后果。这对于政府在推进高考改革过程中如何甄别、研判民意，并在充分尊重的前提下避免滑入民粹主义的陷阱，是一个严峻的挑战。
五、结语
标准分制度改革在20世纪80年代关于公平与效率关系的新阐述中开始，历时20年左右的探索，期间中国经济、社会和教育发生巨大变化。进入21世纪以来，公平成为高考改革领域的核心指导价值，这一点似乎得到了公认，但随着改革的推进，社会对公平的具体要求才不断清晰起来。可以确切地说，形式公平及其特殊的认定方式越来越成为决定各利益相关者参与高考改革的决定性因素。全社会对形式公平的热情空前高涨，需求旺盛，但认知方式并不理性。改革中的利益相关者以各自认定的“公平”与“合理”来扞卫既得利益或争取新的收益，但局部的理性和利益最大化却经常带来集体的非理性和整体利益的损害。高考这一制度设计在建设创新型国家中理应承担更大责任。与对民生的回应相比，保证整体效率的提升和实质性公平的改进同样至关重要，所以不应该成为达成前者目标的机会成本。
进一步分析，除了效率准则外，当前整个社会改革领域似乎同样把形式公平奉为圭臬。然而特定的社会发展阶段决定了在改革中个体以自我理解和确证的方式来界定形式公平，并据此来决定其改革意愿。这是在改革进入深度利益调整期普遍面临的一种制度变迁环境。社会行动的主体采取上述方式的收益是个体的、局部的，但付出的代价却是全局的、整体的，而且在很大程度上排斥了社会科学进步在推动制度变迁中的作用，并抵制资源配置效率更高、总体收益更大的改革举措，这不能不给予足够的重视。
附：中部某省实施标准分后的成绩通知单
高考成绩通知单（文科）①
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（责任编辑蒋重跃责任校对蒋重跃孟大虎）
WhyisaUniversityEntranceExaminationReformwithbothFairnessandEfficiencyHardtoSustain？Thechangeofstandardscoresystemanditsreflectiononthegovernance
ZHANGJian-shi
（CentreforNationalEducationExaminations，MinistryofEducation，Beijing，China）
Abstract：Theexperimentandpromotionofstandardscoreinuniversityentranceexaminationhaslastedabout20yearsandcovered7provinces.Comparedwiththetraditionalscorereportsystem，standardscorehasobviousadvantagesonscoringprecision，efficiencyoftalentsselectionandinsuranceofformalfairness.However，inmultiplelogicsofinstitutionalchange，itdidnotmeettheneedsofdifferentstakeholders.Thespecialrequirementsonthereformintermsofscientificityandfairnessandthepublicopiniondependenceofgovernmentsresponsecouldnotmakethesystemofstandardscoreareality.Concerningbothofthepeopleslivelihoodandnationalwelfare，thereformasksformorereasonablegovernancemeans.
Keywords：universityentranceexamination；standardscore；institutionalchange；socialequity
［中图分类号］G424.74
［文献标识码］A
［文章编号］1002-0209（2016）01-0031-11
［收稿日期］2015-07-12